Andino al Post: "El Código de Aguas nos obligará a tener un Plan Hidrológico"

El 1 de mayo el gobernador Alfredo Cornejo anunció que este año se estará enviando a la Legislatura provincial el proyecto de ley para sancionar un Código de Aguas, un instrumento jurídico que Mendoza no tiene a pesar de que es el recurso natural por excelencia que explica y hace posible su existencia.

El Departamento General de Irrigación, que es el Gobierno del agua en la provincia, viene hace 4 años trabajando en la formulación de un Código de Aguas, iniciativa que puso en marcha el ex gobernador Rodolfo Suarez a instancias del superintendente del DGI, Sergio Marinelli y de sus expertos.

Marcela Andino, doctora en Derecho de Aguas y asesora del superintendente de Irrigación, explicó en un mano a mano con el Post por qué urge tener un Código en que ordene las más de 300 leyes, reglamentaciones y fallos jurisprudenciales que hay sobre el agua, que incluya los nuevos derechos consagrados en la Constitución Nacional y en los tratados internacionales y que imponga la obligatoriedad de contar con un Plan Hídrico, un Plan de Sequías y una política con una visión hidrológica.

El gobernador Alfredo Cornejo anunció el pronto envío de un Código de Aguas a la Legislatura. ¿De qué se trata?

Un código implica un libro, un documento, que contiene todas las normas relativas a una determinada materia como, por ejemplo, el Código Penal. Cuando uno quiere saber qué tipo de acción es un delito y cuál es la pena por ese delito vamos al Código Penal Argentino y así en las distintas materias, está el Código Civil donde están todas las relaciones entre las personas, y el resto de los códigos para otras temáticas.

¿Y qué nos ocurre a nosotros con esto? A diferencia de muchas provincias del país que ya tienen un Código de Aguas, en Mendoza no tenemos todo el régimen jurídico del agua ordenado, sistematizado y armonizado en un Código.

Es decir, tenemos todas nuestras leyes que a lo largo de nuestra historia han sido necesarias dictar, son unas 120 leyes dictadas en Mendoza desde el año 1884 hasta la actualidad, incluidas la Constitución Nacional Argentina y el Código Civil de la Nación, que dicen algo en relación al agua.

¡Son muchas!

Muchísimas, y esto implica que cuando uno debe resolver algo tan simple como un expediente vinculado con el tema hídrico, hay que consultar esas 120 leyes que se han dictado a partir de 1884 y componen el régimen jurídico.

Entre ellas, la más importante para la provincia es la Constitución de Mendoza, de 1916, que está vigente y tiene 10 artículos en la sección sexta, que son los pilares del régimen jurídico del agua en la provincia.

Entonces, hay mucho de romanticismo en torno a la Ley de Aguas, pero tenemos que ser justos con los legisladores mendocinos, porque no dictaron una sola ley en 1884 y después nunca más, sino que vinieron muchísimas más leyes después.

De hecho, la Ley de Aguas de 1884 se sanciona el 20 de noviembre y ya, el 15 de agosto de 1885 ,se hace una reforma por primera vez, y a lo largo de más de un siglo todas las reformas que han sido necesarias, porque, al fin y al cabo, las leyes son herramientas para la gestión del agua, para la política y demás, que vamos necesitando porque vamos evolucionando como sociedad.

A estas 120 normas relativas al agua, se le suma una particularidad que tiene Mendoza, que es la existencia del Departamento General de Irrigación, que es un ente autónomo y autárquico, que tiene facultad de reglamentar las leyes o regular aspectos que las leyes no contemplan.

A lo largo de más de cien años, Irrigación viene sancionando reglamentos que van supliendo las cosas que no están en las leyes.

¿Por ejemplo?

El uso recreativo del agua. Eso no está en ninguna ley porque es un tema que apareció cuando los barrios empezaron a avanzar sobre tierras que tenían derecho de riego. Cuando eso sucedió ya no podíamos decir que el agua de ese derecho de riego era para la producción o para la economía porque era para un barrio.

Claro, para consumo.

Exacto, entonces ese terreno que teníamos empadronado con derecho a riego para la producción ya no podíamos tenerlo así y hubo que crear un uso específico para esa situación que se llama uso recreativo. Este uso no está en ninguna ley, pero si lo ha reglamentado Irrigación.

¿Cuántas reglamentaciones hay?

A las 120 leyes se suman más de 100 reglamentaciones que el Departamento General de Irrigación ha dictado en un siglo.

¿Y todo esto hay que ordenarlo en un Código?

Ordenarlo y además, sistematizarlo y armonizarlo.

Es un trabajo de ingeniería jurídica.

Exactamente, y a eso hay que sumarle también toda la jurisprudencia (los fallos) en materia de aguas que la Suprema Corte de Justicia de Mendoza ha emitido en los que resuelve qué se hizo mal y qué se hizo bien.

Debemos atender los precedentes jurídicos que ha ido dejando la Corte provincial porque ya se sabe que cuando un caso llegue a la Corte va a ser resuelto de la misma manera que ya resolvió en otras ocasiones.

Entonces, la codificación en un Código, implica tomar todas estas leyes, reglamentos y jurisprudencias y unificarlos en un solo cuerpo donde uno pueda ir y encontrar ahí los principales aspectos de la regulación del agua.

Y otra cuestión muy importante para nuestro caso puntual es que la ley de 1884 fue solamente para el agua superficial, es decir, no regulaba el agua subterránea. La Ley de Aguas Subterráneas es de 1974. Además, tenemos las nuevas leyes ambientales y después apareció la ley sobre la calidad del agua.

De este modo, al ir legislando de a poco hemos ido fraccionando el ciclo hidrológico, porque al final, el agua en el planeta es una sola, nada más que se va presentando en distintos estados.

Entonces, si yo regulo por un lado el agua superficial y me olvido que eso va a estar incidiendo en la recarga de los acuíferos que contienen el agua subterránea puedo cometer la torpeza de descuidar esa integralidad.

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Claro, el riesgo de vaciar el acuífero subterráneo.

Por supuesto. Un ejemplo simple y claro: si mañana se ordenara como política el riego por aspersión o goteo en todas las fincas de la provincia, convencidos de que esa medida es una solución para la eficiencia hídrica, aunque lo fuera, nos va a generar un nuevo problema que es que impedirá la recarga de los acuíferos.

¡No me diga! ¿No era una solución definitiva este tipo de riego tecnificado?

Tendríamos este problema que cuento y que es un ejemplo muy práctico. Otro ejemplo que es muy mencionado en Mendoza: se dice que el día que impermeabilicemos todos los canales de riego vamos a tener eficiencia hídrica.

¡Y sí, la vamos a tener! Pero, ¿cómo recargamos los acuíferos? Porque los acuíferos subterráneos se recargan por la infiltración que se produce desde las aguas superficiales.

Lo que nos enseña esto es que cuando uno no mira la integralidad del agua desde el ciclo hidrológico puede cometer ciertas torpezas como estas, y en Mendoza el ciclo hidrológico no lo hemos tenido en vista hasta ahora porque hemos ido legislando de a poco.

¿Legislando de acuerdo a las necesidades?

Claro, que no está mal, pero ya es necesario que tengamos una visión más armonizada. Por lo tanto, este Código de Aguas lo que va a implicar, es que todo lo que esté vigente se toma, se armoniza y se ordena sobre la base de los principales temas relativos al agua, pero, sobre todo, sobre los pilares que están en la Constitución.

¿Por ejemplo?

Bueno, ya he escuchado gente diciendo que les quieren quitar la inherencia del agua y no es así porque la inherencia ya está en la Constitución. No se va a quitar.

Ni tampoco se va a quitar el principio de participación de los usuarios que usan el agua para fines económicos, que es la base de las inspecciones de cauce de riego, quienes tienen el derecho en Mendoza a administrar sus canales y elegir sus propias autoridades para hacerlo.

El Departamento General de Irrigación, el cargo del superintendente, que es quién lo lidera y se elige por acuerdo del Senado, las grandes obras hídricas que se tienen que aprobar por ley, todo eso está en la Constitución provincial y no se va a tocar porque no se puede tocar.

¿Y el derecho vitalicio de riego?

La ley tiene causales específicas para extinguir el derecho a riego. En Mendoza tiene como causa para dictar la caducidad de ese derecho cuando incumplen las obligaciones que se tienen como usuarios de riego.

Estas son, cuando se deja de pagar o cuando se deja de usar el agua por más de cinco años y en el caso del agua subterránea, la ley establece para una finca con un pozo un plazo de dos años sin uso.

Esto está hoy legislado así y así va a continuar, mientras eso no se incumpla a nadie le van a quitar un derecho de riego.

¿Qué es la inherencia del agua?

La inherencia es un principio que está contenido en la Constitución y que viene de la legislación española, en virtud de la cual el agua que beneficia a un terreno no se puede separar. Es decir, si uno tiene una finca con derecho de riego, no se puede vender el derecho de riego y quedarse con la finca o a la inversa.

Como sí lo hacen en Chile.

Exacto. El mercado de aguas no es posible en nuestra legislación en general, porque así lo dispone el Código Civil y mucho más en Mendoza, porque tenemos este principio de que una vez que uno tiene una finca, un terreno, y se le da el derecho a usar el agua, ya se torna en un todo y no se puede separar, ni tampoco se puede embargar por separado el derecho de riego.

Entonces, hay mucho desconocimiento, pero también hay mucha picardía de algunos, en querer decir que lo que quieren hacer es venderle a la minería, por ejemplo, o que quieren que el agua se la lleve Mekorot (empresa de aguas israelí) y no, de ninguna forma, el agua es inherente a la tierra porque lo dice la Constitución de Mendoza.

Habría que reformar la Constitución para cambiarlo.

Tal cual, porque si se hace una ley o un Código que vaya en contra de los principios de la Constitución, será inconstitucional desde el nacimiento mismo. Acá, la tarea es ordenar todo lo que está vigente y también es una oportunidad de incluir algunas que están en el régimen jurídico argentino y nos obliga.

¿Cuáles?

El derecho al Ambiente está en la Constitución Nacional desde 1994 cuando se incorporó al artículo 41 que reconoce este derecho. Entonces, por más que nosotros hoy digamos en Mendoza que no le vamos a dar agua al ambiente, esto lo ordena la Constitución Argentina y esta, como tal, tiene jerarquía superior sobre la Constitución de Mendoza.

Por lo que la Constitución Nacional y el Código Civil de la Nación tienen normas que se nos aplican automáticamente, como así también los tratados internacionales sobre derechos humanos que también se aplican.

De tal forma que, aunque en Mendoza no haya ninguna ley que reconozca el derecho humano al agua, está en la Constitución de la Nación y en los tratados internacionales a los que adhiere, por lo que hay cosas a las que no nos podemos resistir. También tenemos que legislar en el Código sobre los ríos interprovinciales.

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Definitivamente hay muchos temas nuevos.

Sí y otros que no. Un tema muy importante, por ejemplo: ¡No tenemos nada regulado en materia de sequía! No hay ninguna ley sobre la sequía en Mendoza. Por supuesto que en Irrigación tenemos un plan de sequías, pero este tiene que ser de la Provincia de Mendoza.

Por eso, el superintendente del Departamento General de Irrigación, Sergio Marinelli, cuando asumió la gestión, entendió que para poder gestionar el agua en el contexto de cambio climático que tenemos y que se va a seguir agravando, hacen falta dos herramientas: un Plan Hídrico y tener todas las normas ordenadas, tener la casa ordenada para poder hacer frente a lo que nos depara el cambio climático.

¿Cuáles serían las novedades del Código?

Creo que las grandes novedades que va a tener este proceso son, las normas y lineamientos para que se hagan los planes hidrológicos, la obligación de que sean revisados y actualizados cada cinco años, y la obligatoriedad de sostener una continuidad en la aplicación de ese plan hidrológico, es decir, que sea política de Estado.

Creo que la gran innovación pasa por ahí, que además contenga un plan provincial de sequías y creo que va a tener algún capítulo sobre las aguas interjurisdiccionales porque el resto de las provincias lo tienen y nosotros también tenemos que afirmar y reafirmar nuestra postura en materias de cursos de aguas interprovinciales.

Y lo más importante, es que el Código va a tener la visión del ciclo hidrológico, va a regular el agua como una sola. Ya no vamos a decir cómo vamos a acceder al agua subterránea o al agua superficial o al agua potable, sino cómo vamos a acceder al agua.

Obviamente va a tener que mencionar el derecho humano al agua y el derecho al ambiente como derechos que ya no se pueden desconocer porque están previstos en la Constitución Nacional.

¿Mendoza va a poder ahorrar y tener más agua con este nuevo Código?

Que ahorremos y tengamos agua depende de la gestión y de la responsabilidad y conciencia que tengamos los regantes y los usuarios. Las leyes no hacen magia, las leyes no son un conjuro. La eficiencia en el día a día de la gestión, tanto desde la autoridad del agua como desde los usuarios es lo que hace la diferencia.

Lo positivo, es que, con el Código le vamos a dejar ordenado este tema a las próximas generaciones, porque, además, cada artículo que tenga va a estar referenciado a pie de página de qué artículo vigente en la actualidad se ha tomado, o de qué ley o de qué jurisprudencia, o de qué Código de otra provincia.

¿En cuánto tiempo lo tienen listo?

Hace bastante que se viene trabajando en esto, que en realidad lo inició el anterior gobernador Rodolfo Suarez, a quien el superintendente Sergio Marinelli le planteó la necesidad y Suarez le pidió al CFI (Consejo Federal de Inversiones) que financie el trabajo de los consultores que actualmente lo están haciendo, con lo cual a Irrigación y a Mendoza esto no le está costando ni un peso.

Hay un equipo de consultores especialistas en derecho de aguas, derecho administrativo y también hay especialistas en procesos de participación para la construcción de normas y políticas públicas, y por supuesto, en esta consultoría Irrigación participa activamente.

Además, hemos empezado a trabajar con talleres informativos, yendo a muchos lugares a explicarle a la gente esto mismo que estamos hablando. Los consultores también se han reunido con los inspectores de cauce, planteándoles cosas concretas que tienen que ver con la institucionalidad o la vida de las inspecciones de cauce.

Los inspectores han hecho muchos aportes, señalando qué cosas necesitan que se cambien para que la vida de las inspecciones de cauce sean las más óptimas para la gestión del agua.

Por otra parte, también estamos haciendo una serie de consultas a expertos porque es importante oír otras opiniones.

¿A quiénes?

A Aída Kemelmajer, a Alejandro Pérez Hualde (ambos ex ministros de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza) a especialistas nacionales como Jorge Esaín que es experto en derecho ambiental, a cada uno en función de su especialidad.

Cuando tengamos la respuesta de todos ellos va a haber un primer borrador para empezar a discutirlo con el resto de los actores del sistema, y cuando tengamos listo el segundo borrador, entonces vamos a enviarlo a los institutos especializados de las distintas universidades que están acompañando en este proceso, que son la UNCuyo, la Universidad de Mendoza, la Aconcagua, la Champagnat y la de Congreso.

¿Van a enviar este año el Código de Aguas a la Legislatura?

Los consultores tienen que entregar el documento final para agosto y la idea es que cuando esté terminado, se lo demos al gobernador Alfredo Cornejo, y entiendo que él lo va a enviar a la Legislatura por lo que dijo el 1 de mayo.